“钓鱼执法”频现呼唤行政程序立法

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（《南方都市报》10月16日）从西安市某派出所用卖淫女“钓”嫖客，到上海交通执法部门用“乘客”“钓”司机，再到深圳社保部门假扮患者“钓”医生，“钓鱼执法”俨然已成为一些行政执法部门屡试不爽的执法利器。

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近段时间，深圳市多家社康中心反映遭遇到社保局的“钓鱼执法”――社保局工作人员假扮患者，持照片相似度极高的医保卡，在市内社康中心就医，并想方设法阻止医生核查医保卡，成功后以医生不核查医保卡为由对这些社康中心进行处罚。对此，深圳市社保局不愿做正面回应，仅告知记者社保局会向医保处了解，在掌握相关情况后，会直接向公众公布。

　　从西安市某派出所用卖淫女“钓”嫖客，到上海交通执法部门用“乘客”“钓”司机，再到深圳社保部门假扮患者“钓”医生，“钓鱼执法”俨然已成为一些行政执法部门屡试不爽的执法利器。

　　执法难，执法人员坐等违法当事人自首更难。不愿意多下工夫、不愿意多想办法的执法人员对于“钓鱼执法”情有独钟，这种执法方式来得简单、快捷、方便，既能抓“现行”，又有“钩子”的证言，可以多快好省地让行政机关执法人员“破案”乃至“创收”，想让他们放弃“钓鱼执法”，一个字，难！

　　早在上海市高调处理“钓鱼执法”事件时，我就预言，这种处理只具有个案意义。就算处理了这些上海的交通行政执法人员，我们也不能保证其他国家机关的行政执法人员不会步其后尘。所谓“钓鱼执法”并不在我国目前的法律法规禁止范围之内，既然没有明文禁止，自然留给执法部门继续打擦边球的机会。

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在相当一部分国家，对于“钓鱼执法”是有法可管的，那就是行政程序法――它规定了行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限等，用以调整行政主体与行政相对人在行政管理过程中发生的关系。这一法律旨在规范行政行为，控制公权力滥用，保护公民的基本权利和自由。行政程序法明确了行政执法人员在执法中应当遵循的正当程序，对于那种明显带有诱惑他人违法犯罪的“诱惑取证”、“警察圈套”，法律是明确禁止和否定的，由此获取的证据会被法庭排除，而行政执法行为本身也被认为是不当和可以撤消的。

　　而在我国，对于“诱惑取证”目前还没有相关的法律规范。其实，“诱惑取证”分为两种，一种是“暴露型”，也就是违法犯罪嫌疑人本身有犯罪意图，警察所做的只是让其意图暴露出来，比如某一毒品贩子手中有毒品急于要找买家，警察得知后以买方身份与其取得联系；另一种是“诱使型”，也就是违法犯罪嫌疑人本身并没有犯罪意图，警察制造条件、采取行动诱发其产生犯罪意图，比如警察并不知道谁在贩毒，便四处放风说要以高价买毒品，有人因此铤而走险去买来毒品转而卖给警察。前一种，许多国家执法人员都在采用，因此，我们也可以借鉴使用，但必须规范；而后一种，就是我们常说的“钓鱼执法”，是为许多国家所禁止的，我们也应当立法加以禁止。

　　对于规范行政行为，将行政权力关进“笼子”里的行政程序法，尽管多年来从民间到学界都在呼吁，但至今没有提上立法议程。不久前全国人大审议的《行政强制法》也没有禁止“钓鱼执法”的内容；在地方层面，对于“钓鱼执法”也没有看到相应的法规和规章加以规范。看来，要让“钓鱼执法”成为人人喊打的过街老鼠，还有很漫长的路要走，而首要的就是尽快将行政程序法提上立法议事日程。

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钓鱼执法的制度代价在哪里－－－－


深圳社保局遭多家社会康复中心投诉钓鱼执法，虽有上海钓鱼案在前，且深圳钓鱼也没有诸如“断指”之类惊心动魄的情节，但依然很受网民关注。这足以说明，人们对钓鱼还是怀着极强的警惕心理。

　　深圳钓鱼的具体情节是这样的：社保局工作人员假扮患者诱导医生犯错，比如说不仔细核对医保卡上的照片等等，然后据此认定社康中心和医生违规，并进行处罚。社保局不愿正面回应钓鱼执法事件，但医保处监督大队的一位工作人员却向记者承认：假扮患者就诊并非个人行为，是“科长带队的”，这也从侧面印证了钓鱼执法确有其事。

　　上海钓鱼案的真相，是孙中界用一根手指头侥幸换来的，所谓侥幸，是指后来舆论推动下独立调查组的成立。那么深圳钓鱼案呢，也要搞到成立独立调查组才能真相大白吗？这是那些被钓医生的疑问，也是我们共同的疑问。

　　我并不希望还要靠独立调查组来还原深圳钓鱼案的真相，因为那样的搞法太伤脑筋、太费周章，并且事实上又会再次加剧民众对政府部门的不信任。上海钓鱼案刚过，深圳社保局又陷钓鱼丑闻，这只能说明一个问题：对于很多执法部门来说，钓鱼已经是惯常选用的手段。孙中界“一根指头追回公平”的偶然事件，并不足以成为他们放弃钓鱼执法的理由??大家都知道，钓鱼执法跟罚款、政绩紧密挂钩，也在很大程度上决定着执法人员收入的高低。

　　如果所有的事情都要靠劳师动众的独立调查组来事后解决，而不是通过制度防恶于未然，成本未免太高。那么接下来的问题就是：钓鱼执法的代价在哪里？老实说，这个提问令我很迷惘，因为所谓的“诱导性执法”，并不在我国目前的法律法规禁止范围之内。基本上，只要不闹出上海钓鱼案那么大的麻烦来，钓鱼执法是没什么风险和代价的。

　　上海之后是深圳，深圳之后呢？钓鱼执法恐怕仍将此起彼伏，蔚为大观，因为它收益太高、风险太小。不管是偶然出现的独立调查组，还是孙中界的那根手指，都无法从根本上遏制钓鱼执法，我们唯一能指望的，只能是诱导性执法尽快成为法律法规的禁区。

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明察暗访与钓鱼执法－－－－－－

深圳社保局人员假扮患者，在深圳多家医疗机构暗访，查出不少医疗机构存在“违反医疗保险规定的行为”。社保局予以通报，并作出了处罚决定。另一方面，多家医疗机构指责深圳社保局是在“钓鱼执法”，而在媒体报道中，“深圳社保局陷入‘钓鱼执法’迷局”成为显眼的标题。

　　既然是“钓鱼执法”，批评的理由似乎不用再找了。上海“钓鱼执法事件”之后，舆论对“钓鱼执法”有过集中、系统地批判与反思，而这些批评与反思的理据，想必对深圳社保局的“钓鱼执法”行为仍然适用。

　　然而，退一步想想，如果不是现今“钓鱼执法”一词广为流行，也许深圳社保局的做法只会被定位于“明察暗访”而已。毕竟，假扮的患者，还没来得及设置执法圈套，对方“不合规定”的行为就现了形，算不上被“钓”的鱼。而明察暗访，行政部门也常用，而且往往还带上合法、正义的色彩。

　　关于明察暗访，我们对这种暗访模式也许颇为熟悉，这种手法，也总会时不时地带给人们正义的快感，仿佛某种不良的行风、政风，总能通过这种打了鸡血般的执法行为得以曝光，得以惩治。不光是权力如此，我们的媒体也常常采用如此手法，譬如很多扫黄报道中，媒体记者往往也扮演了这种暗访角色。

　　暗访所涉及的法律行为，姑且不论，不管怎么说，这仍然只是一种偷巧的做法。问题正在于，如果行政部门对这种偷巧的做法有所偏爱，那么寄望于权力的系统性监管，就有些困难了。这种明察暗访，正如同城管机构不定时扫街，本质无二致，都可算突击执法、临时执法、选择性执法，这些执法手段难免夹杂着兴奋感，当然也容易制造执法的现场感乃至视觉冲击感??但是，它们根本没有常态性可言。而常态的执法，是繁琐的，也是缺乏现场感和视觉冲击感的。

　　当然，我也不想就深圳社保局的做法是不是“钓鱼执法”进行纠缠，我的疑虑在于这一点：如果一种权力陋习总是因为“典型报道”得以放大，让人敏感，甚至是假借 “典型报道”的关注点而被附带推上舆论标靶的位置，那么权力陋习实难根治，而往往只会在局部的层面加紧修缮。正如明察暗访，虽说会容易走向“钓鱼执法”，但很多情况下也是合法的，那么，我们能因此就容忍暗访替代了常态执法吗？

　　如果权力偷巧，即便手段合法，也不是值得信赖的。